Os quilombolas e o placar das titulações

No Brasil, 172 comunidades quilombolas contam com o título de propriedade coletiva de seu território – o que representa 13% das 1.342 comunidades registradas no cadastro da Fundação Cultura Palmares e 6% da totalidade...

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No Brasil, 172 comunidades quilombolas contam com o título de propriedade coletiva de seu território – o que representa 13% das 1.342 comunidades registradas no cadastro da Fundação Cultura Palmares e 6% da totalidade estimada pelo movimento social, cerca de três mil comunidades. Os números não deixam dúvidas de que a atuação governamental ainda está muito aquém do necessário para garantir o direito desses brasileiros e brasileiras à propriedade de suas terras, como previsto na Constituição Federal.

Ainda que possamos saudar a criação de políticas públicas e programas governamentais dirigidos aos quilombolas, as titulações – que são a garantia da posse e propriedade da terra – precisam urgentemente ser aceleradas. Infelizmente, desde a primeira titulação de uma terra quilombola, que ocorreu somente sete anos após a promulgação da Constituição, em novembro de 1995, a morosidade tem sido a marca desse processo.

No início do governo Lula era grande a expectativa de avanço na implementação dos direitos das comunidades quilombolas. O Decreto 4.887 de 2003 – que detalha os procedimentos para a titulação – foi saudado como uma sinalização positiva de que o governo iria acelerar o cumprimento do preceito constitucional. No entanto, os resultados em termos de titulações foram muito limitados: apenas sete terras tituladas em sete anos de governo. Nesse mesmo período (janeiro de 2003 a setembro de 2009), o governo do estado do Pará emitiu 22 títulos, o do Maranhão 19, Piauí, cinco títulos, e o de São Paulo três títulos.

E o placar das titulações federais não tem mostrado sinais de melhora. No ano de 2008 o desempenho do Incra foi pífio: nenhuma terra foi titulada e apenas 20 relatórios técnicos de identificação e delimitação (RTID) foram publicados, sendo que sete deles eram republicações de anos anteriores. Lembrando que tal relatório é apenas a primeira etapa do longo processo de regularização. Em 2009, o ritmo não está sendo melhor. A pesquisa da CPI-SP revela que de janeiro a setembro, apenas oito foram publicados.

Os dados do desempenho orçamentário do Incra na condução dos processos são reveladores da inoperância. Desde 2004, o instituto não utiliza integralmente os recursos de seu orçamento destinados à titulação das terras quilombolas. Em 2004 utilizou apenas 10% do orçamento disponível; em 2005 somente 12%; em 2006 26%; e, em 2007 apenas 23%1. No ano passado, somente 10% do orçamento disponível foi efetivamente empregado.2

Até o momento, portanto, não se pode justificar o tímido placar de titulações por falta de recursos. Tampouco é real a avaliação de que os processos administrativos não estão em andamento por conta da sua judicialização. Embora se verifique um aumento dos questionamentos na Justiça, ainda são poucos os processos paralisados em função de decisões judiciais. O monitoramento da CPI-SP encontrou apenas quatro processos administrativos suspensos por força de decisão judicial em setembro de 2009 – um número pouco significativo, tendo em vista os mais de 800 processos administrativos em curso no Incra.

Acreditamos que a desaceleração no ritmo já moroso do Incra é mais um sinal da posição de recuo do governo frente à massiva campanha contra os quilombolas. Intensificada a partir de 2007, tal campanha envolveu, além de matérias difamatórias na imprensa, iniciativas legislativas de integrantes da base aliada do governo contra os direitos quilombolas.

Ao invés de adotar uma postura de firme defesa dos direitos quilombolas frente às ameaças, o governo praticamente paralisou o andamento dos processos e promoveu mudanças em normas da Fundação Cultural Palmares (em novembro de 2007) e do Incra (em setembro de 2008), colocando novos e graves empecilhos para a titulação das terras quilombolas.

Alegando a necessidade de regras mais claras e seguras, o governo, na realidade, tornou o procedimento muito mais burocratizado e comprometeu ainda mais as possibilidades de concretização das titulações. Para se ter uma idéia, a norma atual do Incra prevê só para a etapa de contestação administrativa um prazo de até nove meses!

Além disso, as novas normas afrontam o direito de autoidentificação assegurado pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, ao condicionar o direito de propriedade dos quilombolas ao certificado da condição quilombola emitido pela Fundação Cultural Palmares. Anteriormente, o documento tinha caráter de mero registro; com a nova norma, o Incra não titula sem a certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos.

A reação dos quilombolas tem sido firme: tanto o processo de elaboração e de consulta prévia quanto o conteúdo da norma são alvos de contestação junto à Organização Internacional do Trabalho em comunicação encaminhada pelo movimento social e entidades parceiras3.

No início de outubro desse ano, o presidente do Incra publicou uma nova instrução normativa (IN nº 56 de 7 de outubro de 2009) que removia alguns dos empecilhos burocráticos. O movimento de avanço foi rapidamente contido. Assim, 13 dias depois, a IN nº 56 foi revogada e a norma de 2008 (a IN 49) foi republicada como IN nº 57 de 20 de outubro de 2009.

Para o movimento quilombola, o recuo do governo é uma clara tentativa de contemporizar com os interesses contrários de grupos econômicos e de parlamentares da base aliada do governo, que vêm questionando na imprensa e no legislativo a legitimidade dos direitos quilombolas.

O quadro atual é desolador. Em setembro de 2009, 72% dos processos em andamento no Incra não haviam sido alvo de qualquer providência além de receber um número de protocolo.

Embora o Incra tenha anunciado a intenção de titular as terras de 11 comunidades esse ano4, até o final de setembro apenas uma comunidade recebeu o título parcial de suas terras. Trata-se da comunidade Família Silva (no Rio Grande do Sul), cuja área titulada foi de apenas 0,23024 hectares, cerca de um terço da área total da comunidade. 

Não há indicação de que a meta anunciada venha a ser de fato concretizada. Assim, nos parece que os quilombolas chegarão a mais um 20 de novembro – Dia da Consciência Negra – sem ter o que comemorar.

Para entender a questão
Os direitos das comunidades quilombolas à propriedade de suas terras e à proteção de seus "modos de criar, fazer e viver" estão assegurados na Constituição Federal pelos artigos 215 e 216 e pelo artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Seus direitos estão reconhecidos também na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, instrumento internacional ratificado pelo Brasil e que, portanto, tem força de lei em nosso país.

Além da legislação federal, os direitos dos quilombolas também são reconhecidos em cinco constituições estaduais. E ao menos sete estados possuem regras próprias para normatizar o processo para a regularização das terras de quilombo: Espírito Santo, Pará, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e São Paulo.

No âmbito federal, os procedimentos administrativos necessários à titulação são detalhados no Decreto 4.887 de 2003 e na Instrução Normativa Incra nº 57 de 20 de outubro de 2009. Essa instrução é a quinta normativa do Incra no atual governo. A seguir, apresentamos os principais entraves diagnosticados pela Comissão Pró-Índio de São Paulo nas regras instituídas pelo governo federal a partir de 2007.

1. Desrespeito ao direito à autoidentificaçãoEm 2008, o Incra passou a condicionar o direito de propriedade dos quilombolas à apresentação do certificado da condição quilombola emitido pela Fundação Cultural Palmares. Nas regras atuais, o instituto não pode sequer iniciar o processo de titulação sem tal certidão.

Vale chamar a atenção para o fato de essa mudança vir acompanhada de alterações nas regras da própria Fundação Cultural Palmares que, em novembro de 2007, editou nova regulamentação para a emissão das certidões (Portaria FCP Nº 98/2007). A certidão, além de se tornar obrigatória, passou a ser mais difícil de ser obtida. Agora não basta a declaração da comunidade para a emissão da certidão. A Fundação Cultural Palmares passou a exigir a apresentação de “relato sintético da trajetória comum do grupo” e a prever a realização de eventual “visita técnica à comunidade no intuito de obter informações e esclarecer possíveis dúvidas”.

As novas regras acabam por instituir uma duplicidade de procedimentos e estudos. Se a primeira etapa do processo no Incra é justamente a produção do relatório técnico de identificação e delimitação – que inclui um relatório antropológico – por que a Fundação Cultural Palmares deve realizar visita técnica? Seria muito mais racional e eficiente se a Fundação Cultural Palmares utilizasse os relatórios do Incra para alimentar o seu cadastro ao invés de se desperdiçar tempo e dinheiro com a duplicidade de estudos.

Essa medida, que fere o princípio da boa gestão do recurso público, só se explica pela intenção do governo de driblar o direito à autoidentificação e dar à certidão da FCP um caráter de selo governamental de identificação da condição quilombola.

2. Entraves para a identificação do território
A primeira etapa do processo de titulação são os estudos para a identificação dos limites do território ocupado pela comunidade, que devem ser conduzidos pelas Superintendências Regionais do Incra. Em setembro de 2009, 89% dos processos no Incra não contavam com esse estudo.

Em 2008, o Incra tornou muito mais burocratizado e moroso o procedimento de identificação do território, ao adicionar inúmeros tópicos de pesquisa ao relatório antropológico que integra o relatório técnico de identificação e delimitação. A mudança foi criticada pelo movimento quilombola e também pela Associação Brasileira de Antropologia, que considerou a relação de quesitos "tão vasta quanto inútil".5 Esse era, aliás, um dos pontos revistos pela instrução normativa publicada em 7 de outubro de 2009, que acabou sendo revogada. Ou seja, a longa e criticada lista de quesitos permanece.

A dificuldade para a realização dos estudos antropológicos é ainda maior diante das restrições impostas à celebração de convênios com universidades e centros de pesquisa. O que pudemos apurar junto às superintendências regionais do Incra é que, na prática, os convênios estão suspensos. É difícil imaginar que o reduzido quadro de antropólogos do Incra tenha condições de atender à demanda de produção de quase 700 relatórios.

3. Novos procedimentos de consulta a órgãos públicosA partir de 2008 foi instituída a necessidade de notificação de órgãos6 públicos federais e estaduais no processo de elaboração do RTID, tão logo o processo seja aberto. Na antiga regra, a consulta dava-se somente após a conclusão do relatório, quando da sua publicação.

A manifestação e participação de outros órgãos são, sem dúvida, necessárias quando o processo envolve terras sob sua jurisdição. No entanto, tememos que as notificações antes mesmo da identificação do território quilombola possam dificultar o andamento do processo ou suscitar pressões que constranjam os estudos para a delimitação de tais áreas. O mais adequado seria proceder à notificação após a conclusão dos estudos de identificação, que poderiam assim ser realizados sem pressões ou constrangimentos de outros interesses.

4. Contestações passam a ter efeito suspensivoApós a publicação dos estudos de RTID no Diário Oficial e a notificação dos ocupantes e proprietários não quilombolas, é facultada a possibilidade de apresentação de contestação ao relatório que será apreciada pelo Incra.

A etapa das contestações pode consumir até 270 dias (nove meses): são previstos 90 dias para a apresentação das contestações e mais 180 dias para o Incra julgá-las. Esse extenso prazo de seis meses é mais uma novidade introduzida em 2008.

O prazo é preocupante, uma vez que, a partir de 2008, as contestações passaram a ser recebidas em efeito suspensivo, condição que não consta do Decreto 4.887/2003. Isso significa que enquanto as contestações não tiverem sido julgadas, o procedimento de titulação deve ficar oficialmente suspenso.

* Lucia M. M. de Andrade é antropóloga e coordenadora executiva da Comissão Pró-Índio de São Paulo. Daniela C. Perutti é antropóloga e pesquisadora da Comissão Pró-Índio de São Paulo

Essa matéria é parte integrante da edição impressa da Fórum de novembro. Nas bancas.



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